日前

江苏省人民政府发布

省政府关于开展苏南重点城市

要素市场化配置综合改革试点的通知

镇江市要素市场化配置

综合改革试点两年行动方案

随之公布

省政府关于开展苏南重点城市

要素市场化配置综合改革试点的通知

（苏政发〔2026〕23号）

南京、无锡、常州、苏州、镇江市人民政府，省各委办厅局，省各直属单位：

为深入贯彻落实国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复精神，扎实推进苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点工作，现就有关工作通知如下：

一、苏南五市要发挥改革主体作用，聚焦重点改革任务和经营主体反映强烈的问题，结合地方实际情况和新业态新领域发展需要，围绕技术、土地、人力资源、数据、资本、资源环境和要素协同配置等方面，因地制宜、大胆探索。

二、省发展改革委发挥统筹协调作用，加强定期调度，及时跟踪评估试点成效。省委金融办、省发展改革委、省教育厅、省科技厅、省人力资源社会保障厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省数据局、人民银行江苏省分行等部门要发挥要素领域牵头作用，推动改革任务落实落细。各相关部门要做好试点支撑，主动靠前，强化条线对接，积极赋能苏南五市改革试点。

三、各地各部门要及时总结提炼经验，做好宣传推广，形成更多原创性、突破性改革成果。要坚持底线思维，安全有序、防范风险，构建“沙盒监管”机制，确保改革平稳推进。重大事项及时请示报告。

镇江市要素市场化配置

综合改革试点两年行动方案

如下

一、总体目标

推进要素市场化配置体制机制建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。推动优质要素资源为创新创业赋能，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，为市场主体发展壮大营造更优环境。同时，着力破解产权制度不完善、市场壁垒较高等关键问题，形成2－3项有影响力的“镇江模式”“镇江经验”。

重点聚焦：深化开发园区“一区多园”改革，畅通开发园区人才流动渠道，焕发体制机制新活力；推进港口岸线资源集约利用，加快岸线资源整合和港口功能优化，提升岸线资源效益；推进宁镇区域协作，高质量打造G312宁镇产业创新走廊，促进宁镇科创合作共赢。到2027年，全社会研发经费支出年均增长6%，技术合同成交额占地区生产总值比重达3.9%；每年开展劳务协作40批次以上，引进优质外来劳动力6万人以上；科技贷款年均增长15%以上，支持更多企业在境内外上市；打造20个以上行业高质量数据集，培育60家以上数据企业，开发100个以上数据产品；在江苏省产品碳足迹公共服务平台注册的企业不少于60家，完成产品碳足迹认证企业不少于20家，绿色信贷余额同比增长20%。

二、改革举措

（一）推进技术要素市场化配置改革

1. 深化科技体制机制改革。

健全多元化投入体系，探索省市（市县）联合、“拨投结合”、稳定支持与竞争支持衔接等多种模式，提高科技研发资金投入比重。简化科研经费预算编制，扩大科研经费“包干制”范围，推行科技奖补资金“免申直享、直达快享”。优化“揭榜挂帅”“赛马”“定向委托”等组织方式，探索重大项目“里程碑”式评价考核；支持企业牵头组建创新联合体。探索构建专家实名推荐的非共识项目筛选机制。

2. 完善技术成果转化制度。

在高校和科研院所开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权改革，赋予科研人员更自主支配权和决策权。推动镇江高新区开展科技成果“先使用后付费”试点，鼓励和引导高校按照“先使用后付费”方式将科技成果许可给中小微企业使用。建立健全科技成果转化服务体系与激励机制，推动技术交易市场规范健康发展。加强知识产权运营中心建设，提升专利成果落地转化便捷度。探索开展科技人才分类评价改革。

3. 推动区域技术协同创新。

积极融入沿沪宁产业创新带建设，共建沿沪宁协同创新集市在线平台，共推科技创新券跨区域互认互通合作，探索构建飞地孵化等共建共享机制。高质量编制“G312宁镇产业创新走廊”发展规划，深度融入南京科创圈，全面对接南京科创资源，制定“三张清单”（高校院所能力清单、产业需求清单、承载载体清单），持续开展高校院所走进镇江等活动，确保每年达成产学研合作项目30项以上。全面推广省级“双高协同”试点，设立“双高协同”专项；支持各开发区和高校广泛开展合作，建立合作机制。推动镇江高新区海洋装备产业智能化、绿色化、融合化发展进入重点新赛道。健全“实验室－验证－中试－孵化”全链条科创平台体系，支持在镇高校和企业联合争创全国、省级重点实验室，支持江苏大学高质量建设国家级智慧农业技术与装备联合实验室，打造高水平国际科技创新合作平台。深化大学科技园体制机制改革。

4. 健全科技金融服务体系。

开展“创新积分制”改革，搭建创新积分数据平台，推动省市“创新积分制”数据平台开放共享。健全科技金融产品体系，引导商业银行针对不同企业需求创新科技信贷产品，实施“科惠保”“镇科保”等科技保险，形成多元化风险分散机制。

（二）纵深推进土地要素配置改革

5. 推进农村集体经营性建设用地入市改革。

开展农村集体经营性建设用地入市改革，明确入市途径，完善交易规则和监管机制，建立公平合理的土地增值收益分配办法。健全农村集体经营性建设用地产权管理制度，探索全面开展入市可行路径。

6. 促进存量用地高效利用。

开展工商业用地使用权续期试点，明确适用范围、续期方式、续期时间、续期价格及审批流程等。推进低效用地再开发试点，以低效工业用地和城中村改造为重点，结合城市更新和老旧小区改造，建立完善低效用地再开发制度体系。

7. 开展存量房屋混合利用工作试点。

发挥政府引导作用，健全闲置房屋兼容混合利用政策体系，结合城市更新，围绕拓展文化和创意空间、补齐公共服务短板、扶持创新创业项目等方面，制定完善鼓励政策。探索盘活利用闲置农村房屋。

8. 促进空间资源管理优化。

支持统一规范复垦方案审查要求、审批权限、审批标准。制定全市统一的临时用地土地复垦验收规范，明确复垦质量要求与验收流程。推动规划编制从“刚性约束”向“刚弹结合、动态适应”转型，优化规划调整流程，增强规划对市场需求的适配弹性，保障产业项目高效落地。探索多地块组合供应，支持在历史城区和历史文化街区范围内多个分散地块整体供应连片开发。优化容积率奖励规则，探索容积率转移平衡机制。

（三）畅通人力资源要素自由有序流动

9. 促进人力资源有序流动。

完善户籍人口、流动人口登记管理，探索电子身份证推广应用。完善外籍高层次人才来华工作便利制度。优化高层次人才引育方式，打造高水平人才科创平台，提升人才精准服务水平。创新人才房票激励政策。

10. 深化用人机制改革。

支持和鼓励高等院校、科研院所等事业单位科研人员采取离岗创办企业等形式开展创新创业活动。支持事业单位设置特设岗位引进高层次人才。

11. 优化人才要素参与收入分配机制。

探索对业绩突出的事业单位专职在编招商人员实行年薪制、协议工资制，同时强化绩效工资分配的贡献导向。鼓励实施国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、国有控股混合所有制企业员工持股、项目跟投、超额利润分享等中长期激励方式。

12. 加强跨区域联动人才引育。

探索与中西部地区技职院校联合开展人才合作培养。允许外来务工人员以灵活就业人员身份参加职工医疗保障，并享受同等待遇；保障外来人员随迁子女平等享受当地义务教育的权利，为持有居住证的农民工随迁子女100%提供公办学位。加快建立以创新能力、价值、贡献为导向的人才评价体系，加速打通苏南五市人才信息互通共享渠道。

13. 构建产教融合人力资源引育体系。

支持江苏大学、南京师范大学中北学院、江苏农林职业技术学院等在镇高校，与企业教融合共同体、产业学院。推动市属职业院校产教融合实训项目建设，建设大学生企业实习实训基地。推动江苏农林职业技术学院、镇江高等专科学校“专升本”工作。

（四）加快培育和完善数据要素市场

14. 深化公共数据资源开发利用。

加快建立公共数据资源开发利用责任制，压实数源部门数据资源供给主体责任。建立健全常态化数据供需对接机制和公共数据授权运营收益分配机制，加强公共数据资源高效供给，推进公共数据资源登记提质扩量，打造公共数据“跑起来”场景实践案例。推进公共数据与企业数据融合开发，探索制定智能电气等领域行业数据分类分级标准，建立医疗、教育等领域“字段级敏感规则库”，健全数据交易全流程监管机制。

15. 推进数据交易流通。

加快落实国家和省数据产权制度，形成数据持有权、使用权、经营权等分置的产权运行机制，开展数据产权登记。推行数据流通交易示范合同。开展数据知识产权试点，推进数据知识产权保护与应用，加强与数据产权登记协同，推动数据资产入股和数据资产融资应用。开展数据资产全过程管理试点，推进数据资产评估制度创新。高质量建设省数据交易所镇江运营中心和特色行业专区。

16. 建设数据流通利用基础设施。

加快新型基础设施向5G-A升级演进。建成绿色低碳的智能算力中心，协同周边城市共同构建3AZ节点，形成低时延、高可靠的“1毫秒时延圈”。推进可信数据空间建设，连接区域节点实现数据互联互通，打造成套智能电气行业可信数据空间。打造物联数字底座和接入规范，建立城市物联感知体系。

17. 繁荣发展数据产业。

实施培育壮大数据企业行动，聚焦数据资源、数据技术、数据服务、数据应用、数据安全、数据基础设施等六类企业，建设企业培育库。依托镇江“高新智谷”打造数据产业集聚区，深化与科技型企业“生态共建·产业赋能”合作，培育一批数据骨干企业。建成具有地方特色的数据产业公共服务平台，支持培育一批数据经纪商、数据服务商。高标准完成高质量数据集国家试点。构建“数据集供给－标注加工－市场流通－场景应用”全链路体系，建设高质量数据集。

18. 打造数据要素典型应用场景。

积极承办“数据要素×”赛事，依托镇江市数据要素创新中心建设“数据要素×文化旅游”基地，打造智慧旅游沉浸式体验新空间。实施“智慧海事”工程，推进海事数据融合创新。推进医疗、医保、医药数据协同开发利用，形成一批数据应用典型场景。

（五）促进资本要素市场化联动

19. 支持企业利用资本市场发展壮大。

深入实施资本市场“扬帆计划”，健全上市培育机制，推进与证券交易所、江苏股权交易中心深度合作，引导更多企业境内外上市。实施上市公司质量提升专项行动，支持上市公司通过并购重组、再融资实现产业链延链、补链、强链。

20. 构建多元化股权投融资服务体系。

深入推进股权投资行业发展“云帆计划”，建立完善“1＋N＋X”政府投资基金体系，设立镇江市市级产业投资引导基金、镇江市战略性新兴产业专项母基金，规范子基金设立及管理模式。积极争取与省战新基金合作，培育一批符合国家政策导向的龙头企业，共同壮大“四群八链”产业。发挥江苏股权交易中心镇江服务基地功能，拓展“园区＋认股权”经验。

21. 提升金融服务实体经济质效。

发挥镇江市综合金融服务平台、镇江市地方征信平台作用，推动公共信用信息和金融信用信息整合，加快“镇信贷”等征信促融产品增量扩面。优化金融助企“六张清单”，畅通银企互通渠道。引导金融资源优先向“四群八链”、战略性新兴产业、未来产业集聚，提升金融服务质效。支持金融机构深化“银保联动”“银担联动”等合作模式。探索推广“共保体”模式，为重大科技攻关等提供保险保障，创新研发机器人、低空飞行器等新兴领域保险产品。构建投贷股债联动服务模式，为民营企业提供差异化融资支持。优化专利权质押登记线上办理，扩大金融机构知识产权质押融资覆盖面。深化民营企业融资帮扶机制，健全“一企一策＋多部门协同”精准帮扶体系。

（六）健全资源环境要素市场化配置体系

22. 优化能源资源要素市场化配置。

支持企业参与电力、煤炭等领域国家层面交易平台建设。配合省开展扩大电力现货交易试点，完善电力、储气等辅助服务市场。探索在丹徒区高桥港区建立煤炭、油气等区域能源交易中心。探索在大港港区建立铁矿石及农业生产资料等大宗商品区域交易中心。

23. 探索生态产品价值实现机制。

探索开展碳预算管理。推动市场化减排，支持各地因地制宜开展零碳园区建设；进一步拓展碳排放管理平台、碳积分场景应用。深化排污权管理改革。推进污染物减排，强化排污储备指标库建设，探索拓展排污总量指标减排项目收储类别。探索开展排污指标的区域置换。稳步推进排污权交易，推进企业污染物全量登记。探索开展水权收储和交易，优化区域用水权配置结构，促进节余用水指标的有效使用。

24. 提升绿色金融服务。

深化扬中市省级绿色金融改革创新试验区建设，推动银行机构从利率、费率、流程全链条压缩成本，精准服务“绿色能源岛”产业链关键环节。创设专项政银产品，加大绿色企业金融支持。引导金融机构积极为绿色低碳项目提供资金支持，推动碳减排支持工具落地见效。

（七）全面提高要素协同配置效率

25. 充分利用港口资源发展港口经济。

建立以吞吐量、税收和效益贡献为核心的综合评价体系，建立岸线“准入前评估－使用后动态评价－低效使用责令整改、闲置不用依照协议处置”机制，突出差异化、约束性补偿路径，采取多种退出方式，加快岸线资源整合和港口功能优化。开发口岸营商环境监测系统，创建口岸营商环境评估领域标准，实现口岸营商环境评估标准化。打造“金牌航线”“金牌海工”“金牌渡工”等金牌矩阵，强化海事要素保障与服务。利用镇江港矿石产业链优势，积极融入国家铁矿石战略资源布局；发挥长江最大钾肥进口港和化肥出口港的优势，全力打造长三角地区铁矿石、农业生产资料2个优势产业港。

26. 强化新业态新领域和服务业要素保障。

积极探索人工智能赋能产业发展，“眼镜＋AI”方面，聚焦视觉光学和智能发展方向，建立视光学领域创新发展和AI眼镜共性技术储备机制，加强与光电显示企业的产业协作，打造集眼视光科普、视健康保护、科研平台为一体的产业集聚区；“脑机接口＋AI”方面，强化脑科学、神经工程与人工智能等多领域交叉研究，加强“苏慧创脑科学研究中心”等前沿技术研发平台建设，推动前沿技术集聚转化落地，培育重大产品，加速场景应用落地推广。依托交通等跨部门数据，以AI赋能突破能源及通行费用抵扣、网络货运司机反向开票等现实问题和政策瓶颈，促进数字财政经济、人口高质量就业和交通供应链安全；建设交通监管＋服务平台，服务行业监管，开展废旧车船电池交易、数字贸易、绿色金融等增值服务。加快推进物流枢纽建设，持续深化多式联运发展，推动物流数字化智能化升级，有效降低全社会物流成本。

27. 推动特色产业做优做强。

围绕智能农机、航空航天（低空经济）、视觉光学特色产业，开展有针对性地招引和培育工作。牵头打造具有国际竞争力的智能农机装备产业集群；积极引导农业相关高校和科研院所科研成果优先在镇江转化落地。争创江苏省智慧农业装备制造业创新中心，将“国家水泵及系统工程技术研究中心”优化重组为国家产业技术工程化中心。支持为大飞机国产化配套的航空发动机等项目建设，优先列入省市重大项目清单，保障土地、能耗、环境容量等资源要素。推动低空经济高质量发展，建设省内低空经济创新应用先行示范区，开展空域管理、场景测试等创新试点。加强产学研合作，与高校共建视光材料实验室，积极突破关键技术；引培AI/AR/VR眼镜及视光学研发企业，大力发展功能性镜片、智能眼镜等高端产品，做强“丹阳眼镜”区域品牌。完善创新型企业招引和培育机制，主动承接链主企业创新技术和人才的外溢。

28. 科学有序使用低空空域资源。

按照管用分离、高效配置原则，建立完善镇江市空域资源使用、评估、转报制度。健全低空非管制空域按需报备、自主飞行制度，提升飞行服务质效；优化低空管制空域使用流程，满足合理需求，推动实现低空飞行一键申报、随报随批。

29. 持续深化宁镇合作。

加强312国道沿线重要节点资源整合，高质量打造G312宁镇产业创新走廊。加强毗邻地区合作，协同推进通信、导航、监测、气象等设施互联互通。研究推进宁镇合作区建设，探索“龙头在南京、配套在镇江，研发在南京、制造在镇江，孵化在南京、转化在镇江”的“双向飞地”。

30. 健全“一区多园”管理体制机制。

强化开发区与行政区融合管理，优化明晰开发区与行政区的职责关系。明确园区主导产业，开展低效用地再开发，优化规划调整程序和临时用地管理机制，提高单位土地产出度。加强园区招商队伍市场化改革和人员配备，畅通开发区人才流动机制，探索机关事业身份人员到开发区招商一线的双向流动机制，推进薪酬制度改革落地见效。探索“一区多园”协同发展机制，推动人才、土地等要素在园区深度融合，实现跨行政区域共建共享。

31. 深化项目“综合评估＋跟踪服务＋效益评价”机制。

完善产业项目综合评估机制，明确投入产出刚性约束，将评估结果和土地使用出让年限、出让价格、能耗指标等要素相挂钩，提升落地项目质量。完善重大项目全生命周期跟踪服务机制，强化重大项目土地、环境容量等资源要素保障，精准推动问题“闭环式”处置。完善项目效益后评价机制，强化项目履约监管，将评价结果作为优化资源要素配置的参考依据，实现项目“招引－建设－投产”环环相扣、互相促进的有效循环。

32. 深入推广涉企行政检查“白名单”制度。

实施涉企行政检查“白名单”制度，通过“触发式”监管、检查计划提前报备、联合执法检查、检查“豁免期”等举措，压减检查频次，做到非必要不检查、“无事不扰”。

33. 增强要素应急配置能力。

逐步建成“布局合理、规模适度、种类齐全、调度高效”的应急要素配置体系。实现应急要素储备与常住人口、经济规模的量化挂钩机制全覆盖，重点行业要素保障能力达到三级应急响应标准。健全相关生产生活要素紧急调拨、采购等机制，提升应急状态下区域内外要素高效协同联动保障能力。推进市区应急避难场所物资前置储备。

三、保障措施

（一）加强组织领导。成立市委、市政府主要领导为组长、相关部门和各市、区政府（管委会）主要负责同志为成员的试点推进小组，定期调度研判改革试点情况，协调解决问题难点。成立技术、土地、人力资源、资本、数据、生态环境及要素协同配置7个专项小组，由市发改委统筹推进改革试点各项工作，各专项小组牵头部门会同责任部门，专项推进、细化落实各领域重点改革任务。

（二）强化跟踪问效。构建沙盒监管机制，防范改革风险。加强跟踪调度和评估问效，建立常态化跟踪问效机制，对进展突出、成效显著的及时表扬；对工作推进不力、成效不明显的，督办问责。

（三）加强宣传引导。加大改革任务宣传解读力度，主动回应社会关切，有效凝聚改革共识。及时总结提炼经验做法和典型案例，打造更多“镇江经验”“镇江模式”，推动改革成果在全省乃至全国复制推广。

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来源：江苏省人民政府网站

编辑：郭淑娴

校对：刘天涯

审核：曾海蓉

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